作者：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心 張彬、張莉、李媛媛、李麗平、趙嘉、雷健

建設粵港澳大灣區(qū)是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的國家戰(zhàn)略，是推動“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的新實踐，也是社會主義新時代推動形成全面開放新格局的重要舉措，還是中國參與建設世界級城市群的重要物質基礎和支撐點。

作為我國重大發(fā)展戰(zhàn)略，粵港澳大灣區(qū)從概念提出伊始就被賦予了新的歷史使命和定位，不僅是打造創(chuàng)新實踐“一國兩制”方針的重要載體，也承擔著新一輪改革開放的“試驗田”和“先行區(qū)”任務，肩負著推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重大歷史使命。

粵港澳大灣區(qū)作為我國改革開放最前沿區(qū)域，已具備了經(jīng)濟體量大、產(chǎn)業(yè)體系完備等特征，區(qū)域內(nèi)城市集群規(guī)模增長極效應開始凸顯。此外，這一區(qū)域作為“一帶一路”戰(zhàn)略節(jié)點，已初步構筑成為開放樞紐。這些特點為粵港澳大灣區(qū)建設奠定了良好的基礎，但在新的發(fā)展形勢下，粵港澳大灣區(qū)建設也面臨新的挑戰(zhàn)，需要積極有效應對。

例如，內(nèi)地與港澳地區(qū)在“兩制”下存在的制度差異，可能會制約粵港澳大灣區(qū)發(fā)展;市場經(jīng)濟有待進一步完善;缺乏區(qū)域發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，影響區(qū)域高質量和一體化發(fā)展;基礎設施缺乏統(tǒng)籌協(xié)調，市場壁壘急需破除。

此外，綠色發(fā)展方式尚未形成�；浉郯拇鬄硡^(qū)資源能源利用效率和環(huán)境質量與國際一流灣區(qū)相比仍存在一定差距。粵港澳大灣區(qū)每1萬美元GDP用水量為214.47m3，比東京灣區(qū)高30%，單位GDP能耗是國際三大灣區(qū)的兩倍左右�；浉郯拇鬄硡^(qū)空氣質量與國際一流灣區(qū)水平差距明顯，PM2.5年均濃度是同期國際一流灣區(qū)水平的3倍左右。大灣區(qū)地表水黑臭水體占比8.9%，而國際三大灣區(qū)已不存在地表水黑臭水體問題。

在新的歷史使命下，粵港澳大灣區(qū)建設也面臨新的機遇和挑戰(zhàn)，需順應歷史發(fā)展潮流，確立發(fā)展方向。作為區(qū)域發(fā)展政策的有機組成部分，粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護政策也需要尋找新的著力點。

依據(jù)使命和定位明確粵港澳大灣區(qū)發(fā)展方向

以粵港澳大灣區(qū)建設為契機，轉變過去犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟的思路，以良好的自然、人文和營商環(huán)境吸引生產(chǎn)要素集聚，進一步加快區(qū)域內(nèi)要素自由流動，全面提升國際競爭力，使粵港澳大灣區(qū)成為建設創(chuàng)新型國家的重要支撐。

筆者認為，在新的歷史使命和定位下，粵港澳大灣區(qū)需進一步明確發(fā)展方向。

一是創(chuàng)新“一國兩制”制度實踐�；浉郯拇鬄硡^(qū)在推動“一國兩制”創(chuàng)新實踐方面應緊扣跨境跨界和共享治理兩大特征，著力推進機制制度政策方面的“軟對接”，通過建立更加緊密的跨境合作協(xié)商治理機制，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同、融合和一體發(fā)展。具體包括創(chuàng)新制度安排，推進高層次融合，把粵港澳大灣區(qū)建設成為“一國兩制”下港澳與內(nèi)地合作機制創(chuàng)新的示范區(qū)。用好“兩制”之利，打破行政地域壁壘，形成更為便利的要素流動市場、更為開放的經(jīng)濟發(fā)展模式、更為理想的產(chǎn)業(yè)布局分工、更為優(yōu)美的人居環(huán)境。協(xié)調統(tǒng)籌區(qū)域管理，構建與經(jīng)濟、環(huán)境規(guī)律相一致的區(qū)域規(guī)劃與政策體系以及區(qū)域、流域環(huán)境管控模式和政策。

二是引領新一輪改革開放。在當前國際大背景下，粵港澳大灣區(qū)作為引領新一輪改革開放的“試驗田”和“先行區(qū)”，未來發(fā)展應關注以下方面：

發(fā)揮多元制度優(yōu)勢，探尋改革開放突破點。借助區(qū)域內(nèi)兩種政治制度并存的優(yōu)勢，尋找改革開放新的突破點和著力點，探索新一輪改革開放收益最大化、成本最小化的最優(yōu)路徑;借助港澳平臺，推動粵港澳大灣區(qū)與世界對標、與國際接軌。

深化供給側結構性改革，推動高質量發(fā)展。遵循創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，將粵港澳大灣區(qū)建設成為高新制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、金融業(yè)、消費經(jīng)濟的承載區(qū)，以及滿足人民美好生活需要的優(yōu)質生活圈，打造具備國際競爭力的“灣區(qū)名片”。

轉變發(fā)展思路，推動要素市場改革。以粵港澳大灣區(qū)建設為契機，轉變過去犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟的思路，以良好的自然、人文和營商環(huán)境吸引生產(chǎn)要素集聚，進一步加快區(qū)域內(nèi)要素自由流動，全面提升國際競爭力，使粵港澳大灣區(qū)成為建設創(chuàng)新型國家的重要支撐。

充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，進一步擴大開放。在“一帶一路”建設的推動下，充分發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)深水港口資源豐富、背靠制造業(yè)發(fā)達的腹地經(jīng)濟、近鄰國際航線等比較優(yōu)勢，大力發(fā)展自由貿(mào)易港經(jīng)濟，鼓勵有能力和潛力的企業(yè)主動對外輸出資本，主導形成行業(yè)全球產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，推動形成全面開放的新格局。

三是推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展�；浉郯拇鬄硡^(qū)不僅是地理灣區(qū)，更是濱海經(jīng)濟、港口經(jīng)濟、都市經(jīng)濟與網(wǎng)絡經(jīng)濟高度融合而成的一種獨特的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展形態(tài)，具有港口群、產(chǎn)業(yè)群、城市群的疊加效應。目前區(qū)域內(nèi)各市發(fā)展融合度與協(xié)同性不高，各城市沒有明確分工，融合程度較低，尚未形成很強的聚合力。

因此，需要進一步增強粵港澳大灣區(qū)中心城市的引領輻射功能，充分加快港口群的資源整合步伐，推動灣區(qū)內(nèi)部的基礎設施建設，同時尋求構建新空間結構與新分工協(xié)作體系，培育利益共享的產(chǎn)業(yè)價值鏈，充分發(fā)揮推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要作用。

為順利邁入?yún)^(qū)域深度一體化的高級階段，粵港澳大灣區(qū)還應關注以下方面：

合理構建區(qū)域城市群。構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城市群，推動區(qū)域內(nèi)大中小城市和小城鎮(zhèn)聯(lián)動協(xié)調發(fā)展，形成城市群內(nèi)功能分工清晰、基礎設施互聯(lián)、人員往來便捷的整體性城市網(wǎng)絡。

構建區(qū)域協(xié)同的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)體系。推動區(qū)域內(nèi)制度創(chuàng)新，從強調企業(yè)地理空間集聚到企業(yè)內(nèi)結網(wǎng)互動、網(wǎng)絡化組織變革，培育新的經(jīng)濟增長點，再到要求強化推動內(nèi)部競爭與協(xié)作的“第三方機構”，搭建起能產(chǎn)生良好“化學反應”的交流機制。

健全互聯(lián)互通的基礎設施網(wǎng)絡。打破區(qū)域內(nèi)外地理隔離，健全人流、物流、數(shù)據(jù)流等物理連接，降低流通成本，推動區(qū)域統(tǒng)一市場形成。

優(yōu)化區(qū)域發(fā)展模式。改變“前店后廠”發(fā)展模式，形成統(tǒng)一市場，區(qū)域間按照比較優(yōu)勢分工合作，破除市場壁壘，促進生產(chǎn)要素自由有序流動，用好“看不見的手”。

延續(xù)和完善區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略。從均衡到協(xié)調，為各板塊連接提供戰(zhàn)略通道，形成橫跨東中西、連接南北并溝通國際的重要軸帶。

探尋粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境政策著力點

對標國際三大灣區(qū)，生態(tài)環(huán)境仍是粵港澳大灣區(qū)最大短板，將制約生產(chǎn)要素和創(chuàng)新要素更進一步向粵港澳大灣區(qū)匯聚。為此，粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境政策需要找到新的著力點。

確定了符合新歷史使命和定位的發(fā)展方向，在此背景下，粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護工作面臨新挑戰(zhàn)，特別是對標國際三大灣區(qū)，生態(tài)環(huán)境仍是粵港澳大灣區(qū)最大短板，將制約生產(chǎn)要素和創(chuàng)新要素更進一步向粵港澳大灣區(qū)匯聚，影響粵港澳大灣區(qū)歷史使命的完成。為此，粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境政策需要找到新的著力點。

首先，創(chuàng)新“一國兩制”實踐下的生態(tài)環(huán)境政策著力點。

完善環(huán)境合作，深化現(xiàn)有機制�；浉郯拇鬄硡^(qū)在“一國兩制”制度背景下，應建立并進一步完善多主體參與、強有力的多層次協(xié)同合作機制，將粵澳、粵港兩兩合作向灣區(qū)整體合作推進，建立有約束的彈性合作機制。

尊重發(fā)展差異，統(tǒng)籌區(qū)域生態(tài)環(huán)境目標。綜合考慮粵港澳大灣區(qū)內(nèi)港澳與內(nèi)地三方的發(fā)展階段、發(fā)展水平等因素，制定目標方向一致、分類指導的生態(tài)環(huán)境目標。改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，創(chuàng)新制度設計和健全法律保障。加強粵港澳大灣區(qū)生態(tài)保護與污染防治的協(xié)調聯(lián)動，統(tǒng)籌港澳與內(nèi)地三方環(huán)境執(zhí)法、監(jiān)管、標準和制度，構建與三方經(jīng)濟、環(huán)境、社會發(fā)展規(guī)律相一致的綜合生態(tài)環(huán)境治理系統(tǒng)性政策框架體系。

其次，引領新一輪改革開放下的生態(tài)環(huán)境政策著力點。

改革現(xiàn)有環(huán)境治理體系，倡導政府主導多方參與。配合市場深化改革，進一步健全和完善與市場經(jīng)濟相一致的生態(tài)環(huán)境治理機制和體制，全面構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。

利用生態(tài)環(huán)境政策，推動粵港澳大灣區(qū)高質量發(fā)展。把加強生態(tài)環(huán)境保護作為推動粵港澳大灣區(qū)高質量發(fā)展、區(qū)域科技創(chuàng)新以及人才、要素集聚的抓手，構建粵港澳大灣區(qū)綠色生產(chǎn)生活方式，形成粵港澳大灣區(qū)綠色發(fā)展內(nèi)生動力和長效市場機制。避免以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟增長，以低成本制造業(yè)參與世界產(chǎn)業(yè)分工，換取不可持續(xù)的“國際競爭力”。

深化要素市場改革，推動降低環(huán)保市場壁壘。加強內(nèi)地與港澳在車油路港等環(huán)境標準、環(huán)保相關從業(yè)人員資質、環(huán)保設備產(chǎn)品標準等領域的對接。探索設立粵港澳大灣區(qū)綠色發(fā)展基金，重點支持新能源汽車、新材料、生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色建筑、節(jié)能環(huán)保等綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及環(huán)�；�礎設施建設。

第三，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略下的生態(tài)環(huán)境政策著力點。

以城市群發(fā)展為導向，全面統(tǒng)籌灣區(qū)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃。基于城市群發(fā)展特征，結合粵港澳大灣區(qū)區(qū)域協(xié)調發(fā)展目標，全面考慮區(qū)域基礎設施互聯(lián)互通以及要素自由流動，綜合統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)外產(chǎn)業(yè)橫縱向分工，制定粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃。建立適合粵港澳大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展特征的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制定機制。邀請利益相關者共同商討制定《粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》并切實推動實施。

以生態(tài)環(huán)境政策為抓手，推動產(chǎn)業(yè)結構調整和區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化。以生態(tài)環(huán)保推動粵港澳大灣區(qū)綠色發(fā)展，實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。轉變粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展思路和方式，夯實綠色、生態(tài)發(fā)展基礎。對標國際一流灣區(qū)，“兩手”共用，調整大灣區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結構，部分地區(qū)加快“騰籠換鳥”“退二進三”，實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化與生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。結合環(huán)境容量和生態(tài)承載力，基于粵港澳大灣區(qū)城市比較優(yōu)勢，適度保持產(chǎn)業(yè)梯度，優(yōu)化粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)布局。

以區(qū)域一體化為基礎，創(chuàng)新環(huán)保基礎設施共建共享與環(huán)境共治模式。結合粵港澳大灣區(qū)城市發(fā)展定位和規(guī)劃，合理配置區(qū)域內(nèi)公共環(huán)境基礎設施;打破區(qū)域內(nèi)外地域的概念，打造大灣區(qū)內(nèi)生態(tài)休閑區(qū)和生態(tài)屏障，共同推動生態(tài)系統(tǒng)保護和修復等。候鳥遷徙線路途徑粵港澳大灣區(qū)，在此地緣基礎上，粵港澳可聯(lián)合建立生物多樣性保護廊道。

以全面協(xié)調為導向，構建面向區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理體系。加強灣區(qū)區(qū)域內(nèi)外生態(tài)保護與污染防治的協(xié)調聯(lián)動;逐步統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境標準;統(tǒng)籌區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，構建污染治理系統(tǒng)性政策框架體系;創(chuàng)新區(qū)域內(nèi)環(huán)境責任追究制度，即跨時間尺度和跨區(qū)域尺度的環(huán)境責任追究制度;創(chuàng)新區(qū)域公眾參與機制，將生態(tài)環(huán)境利益相關方均納入機制內(nèi);形成區(qū)域綠色生產(chǎn)、生活和消費理念。